De regelgevende rol van EASA: zorgen voor meer veiligheid, milieubescherming en bevordering van innovatie door middel van regelgeving

Als regelgevend agentschap speelt EASA een leidende rol in het opstellen van regels voor de burgerluchtvaart, d.w.z. bij het ontwikkelen en bijhouden van regelgeving.

Nu en dan zijn wijzigingen van bestaande verordeningen of in sommige gevallen zelfs nieuwe verordeningen nodig om het veiligheidsniveau te handhaven of te verhogen:

• om strengere milieunormen te bevorderen; of
• om een veilige en duurzame integratie van nieuwe technologieën of andere innovatieve concepten mogelijk te maken.

Een goed voorbeeld van dit laatste is het advies van het EASA over innovatieve luchtmobiliteit, dat erop was gericht een regelgevingsvacuüm op te vullen voor dit vernieuwende concept. Met dit advies, dat in 2023 is gepubliceerd, is een uitgebreide reeks operationele eisen voorgesteld voor bemande elektrische luchttaxi’s, met betrekking tot domeinen als vluchtuitvoering, vergunningen voor bemanning, luchtverkeersregels, luchtverkeersbeheer, initiële en permanente luchtwaardigheid, en drones.

Maar wat is een EASA-advies, hoe komt het tot stand en wat gebeurt er daarna? 

Overzicht van het regelgevingsproces

Laten we eerlijk zijn, het ontwikkelen van regelgeving is misschien niet het spannendste aspect van de luchtvaart, maar het is van cruciaal belang voor de veiligheid in de luchtvaart.

Regelgeving is een complex proces met verschillende fasen, die vaak meerdere maanden en in de meeste gevallen zelfs jaren bestrijken. Aan dit proces nemen uiteenlopende partijen deel, zoals adviesorganen, deskundigen, betrokken partijen en in veel gevallen ook het publiek.

Een belangrijk aspect is dat EASA luistert naar degenen die over specifieke expertise beschikken en naar degenen die gevolgen van de regelgeving ondervinden. Dit wordt gewaarborgd door waar nodig deskundigen, belangstellenden en betrokkenen in te schakelen bij de ontwikkeling van de regelgevingsvoorstellen, en in elk geval door het publiek of een doelgroep van betrokkenen en belangstellenden over de regelgevingsvoorstellen te raadplegen. Op die manier kunnen burgers en belanghebbenden in de luchtvaartsector hun standpunten en opmerkingen kenbaar maken en actief bijdragen aan het proces. 

Ook is het belangrijk dat EASA transparantie betracht over met wie het samenwerkt bij het ontwikkelen van regelgevingsvoorstellen en welke opmerkingen tijdens de raadpleging de uiteindelijke regelgevingsvoorstellen hebben beïnvloed en op welke wijze. Daarom deelt EASA deelt dergelijke informatie mee als het met een regelgevingsvoorstel komt.
De uiteindelijke goedkeuring van de regels valt onder de verantwoordelijkheid van de Europese Commissie (“harde wetgeving”) of EASA (“zachte wetgeving”). 

Enkele belangrijke punten:

• Het belang van veiligheid staat altijd voorop: Als het erom gaat een hoog veiligheidsniveau in de luchtvaart te handhaven, aanvaardt EASA geen enkel compromis. Wanneer EASA nieuwe regels of wijzigingen van bestaande regels voorstelt, garandeert het altijd dat het veiligheidsniveau bewezen minstens even veilig is als de geldende normen. 
• Nieuwe regels komen niet tot stand in een vacuüm: de grondgedachte achter elke nieuwe regel of wijziging wordt uitgelegd, de noodzaak ervan gerechtvaardigd, de gevolgen ervan worden beoordeeld en het proces wordt inzichtelijk gemaakt voor degenen die de regels moeten toepassen.  
   

 

Initiëring van een regelgevingsmaatregel 
 

Het regelgevingsprogramma van het Agentschap wordt gepubliceerd in het Europees plan voor de veiligheid van de luchtvaart (European Plan for Aviation Safety – EPAS), dat minstens eenmaal per jaar wordt bijgewerkt. Het EPAS is als het ware de bijbel van de luchtvaartveiligheid: in het plan worden de belangrijkste veiligheidsrisico’s aangewezen, evenals andere problemen die van invloed zijn op het Europese veiligheidssysteem voor de luchtvaart, en wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn om deze risico’s te beperken. Een van die risicobeperkende maatregelen kan het initiëren van een regelgevingstaak zijn.

Een regelgevingstaak komt (net als alle andere maatregelen in het EPAS) niet uit de lucht vallen.  Het wordt voorafgegaan door een grondige beoordeling van bijvoorbeeld een veiligheidsrisico en van de vraag of er een interventie van EASA nodig is, en zo ja, welke.

Zodra het moment is aangebroken om een regelgevingstaak te starten, zoals aangegeven in het EPAS, informeert EASA het publiek dat de tijd is gekomen om een begin te maken met het werk aan deze maatregel door de voorwaarden (“Terms of Reference”) voor de regelgevingstaak bekend te maken. Zo kunnen belanghebbenden bijvoorbeeld zich voorbereiden om hun stem te laten horen.

In de voorwaarden is de koers voor de regelgevingstaak uitgestippeld: de redenen (“Waarom?”) voor de vereiste regelgevingsactiviteit en de werkmethoden waarvan EASA in het regelgevingsproces gebruik zal maken (“Hoe?”).

In uitzonderlijke gevallen kan een regelgevingsactie worden gestart ook al is deze niet beschreven in de nieuwste versie van het EPAS. De uitvoerend directeur van EASA raadpleegt vervolgens de Europese Commissie en de adviesorganen van EASA alvorens de actie in gang te zetten. Die actie wordt dan opgenomen in de volgende update van het EPAS.

EASA stelt een eerste ontwerp van de regelgeving op, indien nodig bijgestaan door externe deskundigen, zoals de adviesorganen van het Agentschap, of belanghebbenden of betrokkenen.

De ontwerpregelgeving kan een of meer van de volgende elementen omvatten:

• ontwerpverordeningen;
• ontwerpen van aanvaardbare wijzen van naleving;
• ontwerprichtsnoeren;
• ontwerpen van certificeringsspecificaties;
• ontwerpen van gedetailleerde specificaties.

(Een toelichting van aanvaardbare wijzen van naleving, richtsnoeren, certificeringsspecificaties en gedetailleerde specificaties zijn te vinden aan het einde van dit artikel). 

Voor alle regelgeving start EASA een raadpleging in de vorm van een mededeling van voorgestelde wijzigingen (“Notice of Proposed Amendments”) om standpunten van een breder scala aan belanghebbenden te verzamelen en het oorspronkelijke ontwerpvoorstel zo nodig dienovereenkomstig aan te passen, voordat het definitieve regelgevingsvoorstel wordt gepubliceerd.

Afhankelijk van het onderwerp, het regelgevingsdomein en de betrokkenen richt het EASA zich ofwel tot het publiek of meer gericht tot bepaalde groepen van zijn adviesorganen en/of andere betrokkenen en belangstellenden.

Elke mededeling van voorgestelde wijzigingen bevat ook een toelichting waarin het volgende wordt beschreven:

• hoe de regelgeving is ontwikkeld;
• waarom is besloten de betrokken aangelegenheid te reguleren;
• een beoordeling van de effecten (vanuit sociaal, economisch, ecologisch en evenredigheidsperspectief);
• uitleg over de wijze waarop het voorstel beoogt het veiligheidsrisico te beperken of andere kwesties aan te pakken die aanleiding waren voor de initiëring van de regelgevingsprocedure.

Wanneer het om “harde wetgeving” gaat, stelt EASA na bestudering van de tijdens de raadplegingsfase ontvangen opmerkingen een definitief ontwerp van regelgeving op in de vorm van een advies. Een EASA-advies is een officiële publicatie die bij de Europese Commissie wordt ingediend en voorstellen voor nieuwe verordeningen of wijzigingen van bestaande verordeningen bevat. Het advies bevat ook een toelichting en beschrijft welke opmerkingen EASA tijdens de raadpleging via de mededeling van voorgestelde wijzigingen heeft ontvangen en op welke wijze deze opmerkingen in aanmerking zijn genomen.

Wanneer EASA een advies publiceert, begint het wetgevingsproces in de Europese Commissie en vindt de regelgevingsactie dus een voortzetting buiten het mandaat van EASA. De Europese Commissie zal op basis van de inhoud van het EASA-advies besluiten of zij verordeningen wijzigt of nieuwe uitvaardigt. De Europese Commissie betrekt ook de EU-lidstaten bij dit proces in de vorm van hoorzittingen van commissies of deskundigengroepen. Zodra de nieuwe of gewijzigde verordeningen zijn vastgesteld, worden zij bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en treden zij gewoonlijk na 20 dagen in werking. Zij kunnen echter voorzien in een overgangsperiode waarbinnen de nieuwe voorschriften pas op een later tijdstip van toepassing worden.

Wanner het om “zachte wetgeving” gaat, stelt EASA na bestudering van de tijdens de raadplegingsfase ontvangen opmerkingen een definitief ontwerp van regelgeving op in de vorm van een besluit van de uitvoerend directeur van EASA. Indien deze zachte wetgeving verband houdt met een lopend wetgevingsproces binnen de Commissie, bijvoorbeeld met betrekking tot aanvaardbare wijzen van naleving van vereisten die door de Commissie in een verordening zijn opgenomen, zoals hierboven beschreven, brengt EASA zijn besluit pas uit nadat de nieuwe of gewijzigde verordeningen zijn aangenomen en in het Publicatieblad van de EU zijn gepubliceerd. Het besluit van EASA over “zachte wetgeving” wordt gepubliceerd in de rubriek “Official Publication” van EASA op de EASA-website.