El papel regulador de la EASA: aumentar la seguridad, proteger el medio ambiente y facilitar la innovación a través de la elaboración de normas

En su calidad de agencia reguladora, la EASA desempeña un papel protagonista en la elaboración de normas de la aviación civil, el proceso de elaboración y la actualización de los textos de regulación.

A veces, es necesario realizar modificaciones de los reglamentos existentes o, en algunos casos, incluso elaborar nuevos reglamentos para mantener o aumentar el nivel de seguridad con el fin de:

• promover normas medioambientales más estrictas; o
• permitir la integración segura y sostenible de nuevas tecnologías u otros conceptos innovadores.

Un buen ejemplo de este último punto es el Dictamen de la EASA sobre movilidad aérea innovadora, que llenó un vacío normativo para este concepto innovador. El Dictamen, que se publicó en 2023, introdujo un conjunto exhaustivo de requisitos operacionales para los taxis aéreos eléctricos pilotados, que abarcan los ámbitos de las operaciones, la concesión de licencias a la tripulación de vuelo y las normas del aire, la gestión del tránsito aéreo, la aeronavegabilidad inicial y el mantenimiento de la aeronavegabilidad y los drones.

Pero, ¿qué es un Dictamen de la EASA, cómo toma forma y qué sucede después? 

Descripción del proceso de elaboración de normas

Seamos realistas, la elaboración de los textos de regulación puede no ser el aspecto más apasionante de la aviación, pero es indispensable para garantizar la seguridad en el sector.

La elaboración de normas es un proceso complejo que consta de varias etapas que se prolongan durante varios meses o, en la mayoría de los casos, años. En ese proceso participan distintos interlocutores, entre los que se incluyen los órganos consultivos, los expertos, las partes afectadas y, en muchos casos, la ciudadanía.

Es importante que la EASA escuche a quienes poseen los conocimientos especializados y a quienes se ven afectados. Esto se garantiza, cuando es necesario, gracias a la participación de expertos y partes interesadas y afectadas en el desarrollo de las propuestas normativas y, en todos los casos, mediante la consulta pública de las propuestas de regulación o con un grupo específico de partes afectadas e interesadas. De este modo, la cuidadanía y las partes interesadas del sector de la aviación pueden aportar sus puntos de vista y opiniones y contribuir activamente en el proceso. 

Es igualmente importante que la EASA sea transparente en lo que respecta a las personas con las que colabora a la hora de elaborar propuestas de regulación, así como en cuanto a los comentarios que se formularon durante las consultas e influyeron en el texto de regulación final y de qué manera. Por lo tanto, la EASA proporciona esta información al finalizar un proceso de reglamentación.
La aprobación final de las normas es responsabilidad de la Comisión Europea («Derecho imperativo») o de la EASA («Derecho indicativo»). 

Algunos aspectos destacados son los siguientes:

• La seguridad es siempre lo primero: Para la EASA mantener un alto nivel de seguridad en la aviación no es negociable. Al proponer nuevas normas o modificaciones, la EASA garantiza siempre que el nivel de seguridad es al menos el mismo que el de las normas existentes. 
• Las nuevas normas no surgen por casualidad: se explican los motivos de cada nueva norma o modificación, se justifica su necesidad, se evalúan sus repercusiones y el proceso es transparente para quienes tendrán que aplicarlas.  
   

 

Inicio de una acción normativa 
 

El programa de elaboración de normas de la Agencia se publica en el Plan Europeo de Seguridad Aérea (EPAS), que se actualiza al menos una vez al año. El EPAS es como la biblia de la seguridad aérea: determina cuáles son los principales riesgos de seguridad y otros problemas que afectan al sistema europeo de seguridad aérea y establece las medidas necesarias para mitigar dichos riesgos. Una de esas medidas de mitigación puede ser dar inicio a una tarea de reglamentación.

En el EPAS, la tarea de elaboración de normas (o cualquier otra acción) no se realiza al azar.  Va precedida de una evaluación exhaustiva de, por ejemplo, un riesgo para la seguridad, y de la necesidad o no de una intervención de la EASA.

Una vez que ha llegado el momento de iniciar la tarea de elaboración de normas, como se especifica en el EPAS, la EASA informa a la ciudadanía de que ha llegado el momento de empezar a trabajar en esta acción mediante la publicación del pliego de condiciones de la tarea de elaboración de normas. Esto permite, por ejemplo, que las partes interesadas estén preparadas para decir lo que tengan que decir.

El pliego de condiciones establece el marco para la tarea de elaboración de normas: explica la justificación (el «porqué») de la actividad de elaboración de normas requerida y los métodos de trabajo que adoptará la EASA en el proceso de elaboración de normas (el «cómo»).

En casos excepcionales, podrá iniciarse una acción reguladora incluso si no se describe en la última edición del EPAS. A continuación, el director ejecutivo de la EASA consulta a la Comisión Europea y a los órganos consultivos de la Agencia antes de iniciar la acción. Después, esta acción se incluye en la siguiente actualización del EPAS.

La EASA preparará un primer borrador de los textos de regulación, cuando sea necesario, con el apoyo de expertos externos como los órganos consultivos de la Agencia o las partes interesadas o afectadas.

El proyecto de elaboración de los textos de regulación puede incluir uno o más de los siguientes elementos:

• proyectos de reglamentos;
• proyectos de medios de conformidad aceptables;
• proyectos de textos de orientación;
• proyectos de especificaciones de certificación;
• proyectos de especificaciones detalladas.

(Al final del presente artículo se explican los medios de conformidad aceptables, los textos de orientación, las especificaciones de certificación y las especificaciones detalladas). 

La EASA consulta cada proyecto de elaboración de los textos de regulación publicando una Comunicación con las modificaciones propuestas para recabar las opiniones de una gama más amplia de partes interesadas y modificar, en caso necesario, el proyecto inicial de propuesta en consecuencia, antes de publicar el texto de regulación definitivo.

Dependiendo del tema y del ámbito reglamentario y de las partes afectadas, la EASA se dirige a toda la ciudadanía o, de manera más específica, a determinados grupos de sus organismos consultivos y/u otras partes afectadas e interesadas.

Cada Comunicación con las modificaciones propuestas también contiene una parte explicativa que describe:

• el modo en que se desarrolló el texto de regulación;
• el motivo por el que se decidió dar comienzo al proceso regulatorio;
• la evaluación de los impactos (desde una perspectiva social, económica, medioambiental y de proporcionalidad);
• la explicación sobre el modo en que la propuesta pretende mitigar el riesgo para la seguridad o abordar otros problemas que dieron lugar a la acción de reglamentación.

En el caso del «Derecho imperativo», una vez considerados los comentarios recibidos durante la fase de consulta, la EASA publica el proyecto final de los textos de regulación en forma de dictamen . Un dictamen de la EASA es una publicación oficial presentada a la Comisión Europea, que contiene propuestas de nuevos reglamentos o de modificaciones de los mismos. También contiene una parte explicativa y describe los comentarios que la EASA ha recibido durante la consulta de la Comunicación con las modificaciones propuestas y cómo se han tenido en cuenta.

Cuando la EASA publica un Dictamen, comienza el proceso legislativo en la Comisión Europea y, por lo tanto, continúa fuera del mandato de la EASA. La Comisión Europea decidirá si modifica o adopta reglamentos basados en el contenido del Dictamen de la EASA. En este proceso, la Comisión Europea también implica a los Estados miembros de la UE en forma de audiencias de comités o grupos de expertos. Una vez adoptados, los Reglamentos nuevos o modificados se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor normalmente después de veinte días. No obstante, pueden incluir un periodo transitorio en el que los nuevos requisitos no sean aplicables hasta más tarde.

En el caso del «Derecho indicativo», una vez considerados los comentarios recibidos durante la fase de consulta, la EASA publica los textos de regulación definitivos en forma de Decisión del director ejecutivo de la EASA. Cuando este Derecho indicativo esté relacionado con un proceso legislativo en curso en la Comisión, por ejemplo, para los medios aceptables de cumplimiento de los requisitos introducidos por la Comisión en un Reglamento, como se ha descrito anteriormente, la EASA solo emitirá su Decisión una vez que los Reglamentos nuevos o modificados hayan sido adoptados y publicados en el Diario Oficial de la UE. La decisión de la EASA sobre el «Derecho indicativo» se publica en la Publicación Oficial de la EASA (es decir, en el sitio web de la EASA).